Vorlage - VO/09819/21  

Sachverhalt:

Auf die Vorlage VO/09807/21 (Anlage 1) wird zunächst verwiesen.

I. Rechtlicher Hinweis

Für die rechtliche Behandlung von Bürgerbegehren wird - wie bereits auch in VO/09807/21- darauf hingewiesen, dass nach Art. 8 des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 13.10.2021 (Nds. GVBl. S. 700, 704) für ein Bürgerbegehren, das vor Inkrafttreten des Gesetzes angezeigt wurde, für das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid die am Tag vor dem Inkrafttreten des Gesetzes (01.11.2021) geltenden Vorschriften maßgeblich sind. Da das Bürgerbegehren, welches Gegenstand dieser Vorlage ist, am 22.03.2021 angezeigt wurde, ist somit das Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) in der bis zum 01.11.2021 geltenden Fassung anzuwenden. Die nachfolgenden Vorschriften des NKomVG sind daher durch den Zusatz a.F. (alter Fassung) kenntlich gemacht.

II. positive Zulässigkeitsentscheidung des Verwaltungsausschusses am 16.12.2021

Da der Verwaltungsausschuss gemäß § 32 Abs. 6 Satz 1 NKomVG a.F. unverzüglich über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden hat und eine Entscheidung nach § 32 Abs. 3 Satz 5 NKomVG a.F. bereits vorlag, musste er mit der Vorlage VO/09807/21 nur noch darüber entscheiden muss, ob die Voraussetzungen der Absätze 4 und 5 vorliegen und das Bürgerbegehren damit insgesamt zulässig ist. Es handelt sich hierbei um eine rechtlich gebundene Entscheidung ohne Beurteilungs- oder Ermessensspielraum.

Folglich ist davon auszugehen, dass der Verwaltungsausschuss in seiner Sitzung am 16.12.2021 entscheiden wird, dass das Bürgerbegehren, welches Gegenstand der Vorlage VO/09807/21 ist, insgesamt zulässig ist.

Nach dieser Entscheidung ist gemäß § 32 Abs. 6 Satz 4 NKomVG a.F. innerhalb von drei Monaten ein Bürgerentscheid durchzuführen.

Da die Frist ab dem Tag der Zulassungsentscheidung durch den Verwaltungsausschuss zu laufen beginnt, ist  gerechnet ab dem 16.12.2021 innerhalb von drei Monaten ein Bürgerentscheid nach § 33 NKomVG a.F. durchzuführen. Als letzter möglicher Termin für die Durchführung des Bürgerentscheides käme demzufolge Sonntag, 13. März 2022 in Frage, da gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 NKomVG a.F. der Bürgerentscheid an einem Sonntag stattfinden muss.

III. sog. Abwendungsbefugnis des Rates nach § 32 Abs. 6 Satz 5 NKomVG a.F.

Gemäß § 32 Abs. 6 Satz 5 NKomVG a.F. ist es der Vertretung jedoch möglich einen Bürgerentscheid abzuwenden, indem sie zuvor vollständig oder im Wesentlichen im Sinne des Bürgerbegehrens entscheidet (sog. Abwendungsbefugnis). In diesem Fall hat das Bürgerbegehren sein Ziel erreicht, sodass es der Durchführung eines Bürgerentscheides nicht bedarf. Nach dem Gesetzeswortlaut reicht es zwar aus, wenn der Beschluss der Vertretung dem Begehren "im Wesentlichen" entspricht. Nicht ausreichend ist aber, wenn die Vertretung dem Begehren nur zum Teil entgegenkommt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es Zulässigkeitsvoraussetzung eines Bürgerbegehrens ist, dass es hinreichend bestimmt ist. Denn ein möglicher Bürgerentscheid muss einen vollzugsfähigen Inhalt haben und der Rat müsste, da nach § 33 Abs. 4 Satz 1 NKomVG a.F. ein verbindlicher Bürgerentscheid einem Beschluss der Vertretung gleichsteht, ebenso einen inhaltsgleichen Beschluss fassen können. Insofern besteht bei einem zulässigen Bürgerbegehren in der Regel kein Spielraum zur Abweichung vom Inhalt des Bürgerbegehrens (vgl. Wefelmeier in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, Kommentar, § 32, Rn. 49).

Gegenstand des Bürgerbegehrens ist folgende Frage:

"Sind Sie dafür, dass die Hansestadt Lüneburg bis 2030 klimaneutral wird und dazu innerhalb von 12 Monaten einen Klima-Aktionsplan erarbeitet, welcher die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen, rechtlich möglichen Maßnahmen beinhaltet?"

IV. Empfehlung der Verwaltung im Sinne des Bürgerbegehrens im Sinne von § 32 Abs. 6 Satz 5 NKomVG a.F. zu entscheiden

Vor dem Hintergrund und aufgrund der nachstehenden Erwägungen empfiehlt die Verwaltung der Hansestadt Lüneburg von der o.g. Abwendungsbefugnis Gebrauch zu machen und einen Beschluss zu fassen, der vollständig bzw. im wesentlichen Sinne dem Bürgerbegehren entspricht.

1. Teilfrage des Bürgerbegehrens: "Sind Sie dafür, dass die Hansestadt Lüneburg bis 2030 klimaneutral wird (…)?"

Die bejahende Antwort auf die vorgenannte Teilfrage im Sinne von "Ja, ich bin dafür, dass die Hansestadt Lüneburg bis zum Jahr 2030 klimaneutral wird." ist Ausdruck einer Meinung und beinhaltet zugleich eine Zielvorstellung. Im Gegensatz dazu ist mit dieser Aussage eine verbindliche Verpflichtung ausgesprochen. Die Verwaltung ist der Auffassung, dass sich die Hansestadt einer entsprechenden Zielvorgabe anschließen sollte.

Zunächst unterstreicht die Hansestadt Lüneburg damit, dass sie den Klimaschutz und die Klimaanpassung als eine der vordringlichen Aufgaben, wenn nicht als die vordringlichste Aufgabe des angesprochenen Jahrzehnts anerkennt. Der Rat der Hansestadt Lüneburg hat bereits am 08.06.2021 mit der Verabschiedung des Klimaschutzplans 2030 (siehe VO/9409/21 als Anlage 2 und VO/9409/21-1 als Anlage 3) verdeutlicht, dass er den Klimaschutz als eine der wichtigsten Zukunftsaufgaben ansieht, um für die Zukunft eine generationengerechte, zukunftsorientierte und lebenswerte Welt zu erhalten. Die Hansestadt hat mit dem Klimaschutzplan und den darin getätigten Aussagen also bereits eine Grundlage geschaffen, um diese umfängliche Zielsetzung in die Praxis umsetzen zu können und um den klimapolitischen Vorgaben auf Bundes- und Landesebene und Landkreisebene Rechnung zu tragen ("Die Hansestadt Lüneburg ist bestrebt, die festgesetzten lokalen und übergeordneten Klimaschutzziele zu erreichen, um einen entscheidenden Beitrag für eine nachhaltige Zukunft zu leisten.", Klimaschutzplan, Kap. 2.3, S. 10).

Mit dem Beitritt zum o.g. Bürgerbegehren - 1. Teilfrage - könnte die Hansestadt daher mit einem ausdrücklichen Beschluss verdeutlichen, dass sie diese Zukunftsaufgabe ernst nimmt, sich ihr stellen und Maßnahmen zum Klimaschutz ergreifen will, um die Klimaneutralität bis zum Jahr 2030 zu erreichen.

2. Teilfrage des Bürgerbegehrens: "Sind Sie dafür, (…) und dazu innerhalb von 12 Monaten einen Klima-Aktionsplan erarbeitet, welcher die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen, rechtlich möglichen Maßnahmen beinhaltet?"

Für eine bejahende Antwort auf die 2. Teilfrage im Sinne eines entsprechenden Beschlusses des Rates der Hansestadt Lüneburg kann auf den am 08.06.2021 verabschiedeten Klimaschutzplan zurückgegriffen werden, der in seiner Form den Grundzügen des vom Bürgerbegehren geforderten Klima-Aktionsplans entspricht.

Dabei ist hervorzuheben, dass - wie sich aus dem Plan selbst (vgl. Klimaschutzplan, Kap. 8. Ausblick, S. 122) sowie den zugehörigen Gremienvorlagen, -beratungen und -beschlussfassungen ergibt, dass der Klimaschutzplan kein abschließendes Dokument ist, sondern vielmehr als ein Maßnahmenplan dient, der zukünftig weiter fortgeschrieben und angepasst werden soll, um zielgerichtet zusätzliche Maßnahmen und Projekte zum Schutz des Klimas und der Umwelt zu initiieren und um aktuellen Erkenntnissen Rechnung zu tragen. Dabei enthält er bereits erste Aussagen zum Finanzbedarf sowohl in Bezug auf Personalbedarf als auch zu den Kosten einzelner Maßnahmen. 

Die – nach Abstimmung mit dem Rechnungsprüfungsamt – unmittelbar bevorstehende Beauftragung zur Erstellung einer Energie- und Treibhausgasbilanzierung dient als Basis zur Bestimmung des IST-Zustands. Die Bilanz von Treibhausgasen (THG) zeigt der Verwaltung, politischen Entscheidungsträgern und den Einwohnerinnen und Einwohnern den aktuellen Emissions-Fußabdruck auf und ist ein entscheidender Schritt zur Ableitung und Initiierung weiterer Maßnahmen zur THG-Reduktion. Zusätzlich ist eine Fortschreibung der Bilanzierung unerlässlich und explizit vorgesehen, um die Veränderungen der THG-Emissionen unter Berücksichtigung der Klimaschutzmaßnahmen zu erfassen und die Wirksamkeit von eingeleiteten Maßnahmen zu bestätigen. Nach Auftragserteilung ist mit der Fertigstellung der THG-Bilanz im 2. Quartal 2022 zu rechnen.

Zur Bilanzierung der Energieströme auf kommunaler Ebene wurde im Rahmen eines durch das BMU geförderten Projektes eine für Deutschland einheitliche Methodik zur kommunalen Energie und THG-Bilanzierung entwickelt, die sogenannte BISKO-Methode (Bilanzierungs-Systematik Kommunal). Die BISKO-Methode kommt auch für die Hansestadt Lüneburg zur Anwendung und basiert auf folgendem Grundprinzip:

Die Datenerfassung und -auswertung beruht auf dem "endenergiebasierten Territorialprinzip", d.h. es werden die Energiemengen, die im Gebiet der Kommune verbraucht werden, erfasst und die aus diesem Energieverbrauch resultierenden Treibhausgasemissionen in CO2-Äquivalenten mittels energieträgerspezifischen Emissionsfaktoren berechnet. Der Verkehrssektor wird wie der stationäre Energieverbrauch ebenfalls nach dem Territorialprinzip erfasst. Ausgehend von dem auf dem Gebiet der Hansestadt stattfindenden motorisierten Verkehrsformen werden der Energieverbrauch und die Treibhausgasemissionen pro Verkehrsträger (PKW, leichte und schwere Nutzfahrzeuge, Busse etc.) berechnet. Bei dieser Systematik ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass im Verkehrssektor die Emissionen des (über-)regionalen Transitverkehrs (Straße und Schiene), d.h. die Emissionen der dem Stadtgebiet nicht zugehörigen Verkehrsteilnehmenden bei der Bilanzierung hinzugerechnet werden, obwohl die Hansestadt diese nicht unmittelbar beeinflussen kann.

Anhand der THG-Bilanz können dann vielfältige Projekte und Maßnahmen auf städtischer Ebene hergeleitet werden, die einen effizienten und effektiven Klimaschutzes ermöglichen und die dazu beitragen, dem Klimawandel und dessen Auswirkungen strategisch entgegenzuwirken.

Allerdings hat die Hansestadt Lüneburg insbesondere im Wirtschafts-, Verkehrs- und privaten Gebäudesektor nur bedingt Einfluss- und Handlungsmöglichkeiten.

Viele Maßnahmen, welche seitens der Initiatoren des Bürgerbegehrens für zielführend erachtet werden, können nicht von der Hansestadt selbst unmittelbar umgesetzt werden, da diese entsprechend § 32 Abs. 2 Satz 1 NKomVG a.F. nicht in ihrer Zuständigkeit - also ihrem eigenen Wirkungskreis - liegen. Beispielsweise kann - aufgrund der aktuellen Rechtslage - kein Eigentümer eines Bestandsgebäudes dazu verpflichtet werden, seine Dachflächen mit einer Photovoltaikanlage nachzurüsten.

Vor diesem Hintergrund liegt der Schwerpunkt des Klimaschutzplanes auf den Aufgaben, die die Hansestadt in ihrer eigenen Zuständigkeit auch unmittelbar beeinflussen und unterstützen kann, um den Klimaschutz weiter voranzutreiben. Überall dort, wo keine direkte Einflussnahme möglich ist, ist die Hansestadt Lüneburg bestrebt, zumindest durch die Schaffung von Anreizen, z.B. durch geeignete Förderprogramme, einen Anschub für Maßnahmen zu leisten und damit mittelbar Einfluss zu nehmen. Darüber hinaus wird bei der politischen Arbeit auf den anderen Ebenen darauf hingewirkt, die Rahmenbedingungen für Themen außerhalb der eigenen Zuständigkeit zu ändern.

Darüber hinaus ist explizit vorgesehen, die Einwohnerinnen und Einwohner in die weitere Entwicklung aktiv einzubinden. Für den Zeitraum September bis November 2023 ist erstmalig vorgesehen, eine Bürgerbeteiligung im Rahmen der ersten Erfolgskontrolle und Anpassung des Klimaschutzplanes durchzuführen.

Damit ist festzustellen, dass der am 08.06.2021 vom Rat der Hansestadt Lüneburg verabschiedete Klimaschutzplan bereits umfassende "Aktionen" abbildet, die der Erreichung des Klimaneutralitätsziels bis zum Jahr 2030 dienen sollen. Auch berücksichtigt der Klimaschutzplan die Einschränkung, die die 2. Teilfrage des Bürgerbegehrens enthält. Denn der Klimaschutzplan bildet bewusst schwerpunktmäßig jene Maßnahmen ab, die die Hansestadt im eigenen Wirkungskreis, also in eigner Zuständigkeit veranlassen kann. Er bildet also nur rechtlich mögliche Maßnahmen ab, auch wenn diese zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschließend benannt (und vermutlich zur Erreichung des Zieles nicht ausreichend) sind .

Mit dem weiterzuentwickelnden Klimaschutzplan ist die zweite Forderung des o.g. Bürgerbegehrens ([…] und dazu innerhalb von 12 Monaten einen Klima-Aktionsplan erarbeitet, welcher die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen, rechtlich möglichen Maßnahmen beinhaltet) bereits erfüllt. Auch der von den Initiatoren des Bürgerbegehrens geforderte Klima-Aktionsplan soll nur die zur Erreichung des Ziels erforderlichen, rechtlich möglichen Maßnahmen beinhalten.

Allerdings ist das von den Unterzeichnerinnen und Unterzeichnern des Bürgerbegehrens formulierte Ziel der Klimaneutralität bis zum Jahr 2030 unter Berücksichtigung bisheriger Umwelt- und Klimaschutzaktivitäten sowie der Entwicklung klimaschutzrelevanter Maßnahmen und Projekte unter Ausschöpfung klimarelevanter Potentiale für die kommenden Jahre selbst unter den größten Anstrengungen in dem genannten Zeithorizont nur sehr schwer umzusetzen.

Aufgrund der Querschnittsaufgabe Klimaschutz bedarf es eines hohen finanziellen, personellen und zeitlichen Aufwandes, um in allen Bereichen und Sektoren klimaschutzwirksam zu agieren. Diese enormen und in dem geforderten Zeithorizont umzusetzenden Anforderungen und Herausforderungen spiegeln sich ebenfalls in dem von GermanZero erstellten Klimastadtplan wider. Im Rahmen der geplanten und umzusetzenden Klimaschutzziele der Hansestadt Lüneburg kann, auch aufgrund von Erfahrungen durch den interkommunalen Austausch mit anderen Kommunen, eine Klimaneutralität frühestens ab Mitte der 2030 Jahre als realistisch betrachtet werden.

Dennoch sollte sich die Hansestadt Lüneburg der Zielsetzung des Landkreises Lüneburg anschließen, im Jahre 2030 die Klimaneutralität zu erreichen und damit unterstreichen, dass alle denkbaren Anstrengungen unternommen werden müssen, um dieses Ziel zu erreichen. In der Kreistagssitzung vom 09.03.2020 wurde dieses Ziel bereits für den Landkreis Lüneburg beschlossen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass aufgrund der strukturellen Bedingungen, d.h. Größe der Siedlungsfläche bzw. des hohen Bevölkerungsanteils pro Fläche sowie wenig verfügbarer Flächen zum Ausbau erneuerbarer Energien, die Stadt im Vergleich zum Landkreis nur eingeschränkt Möglichkeiten hat, THG-Emissionen auf dem eigenen Stadtgebiet zu kompensieren.

Dessen sind sich offenbar auch die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerbegehrens bewusst. Denn sowohl in der Begründung des Bürgerbegehrens als auch auf ihrer Internetseite ist die Rede von Kompensationsmaßnahmen. Beispielsweise soll im Energiesektor Windenergie durch Kooperation mit den Umlandgemeinden auf Freiflächen ausgebaut werden. Dies macht zum einen deutlich, dass offenbar auch die Initiatoren des Bürgerbegehrens davon ausgehen, dass im Stadtgebiet keine ausreichenden Potentialflächen zur Verfügung stehen, um durch Windenenergie einen nennenswerten Beitrag zum Klimaneutralitätsziel zu leisten. Anderseits zeigt es, dass das Ziel nur im Zusammenwirken mit dem Landkreis und allen landkreisangehörigen Gemeinden erreicht werden kann und schließlich diesbezüglich Abhängigkeiten bestehen, weil eine Kooperation auf Freiwilligkeit beruht.

V. Möglichkeitsvorbehalt

Zu beachten ist schließlich, dass der Beschluss des Rates in seiner Umsetzung unter dem sog. Möglichkeitsvorbehalt steht. Es handelt sich bei dem zu treffenden Beschluss daher lediglich um eine Zielvorstellung, die nicht garantiert werden kann.

In der Vorlage VO/09807/21 wird auf die Vorlage VO/9460/21 verwiesen, welcher das seinerzeit erstellte Gutachten von Herrn Prof. Dr. iur. Jörn Ipsen beigefügt wurde.

Dort wird betont, dass der mit dem Bürgerbegehren angestrebte Bürgerentscheid einem Möglichkeitsvorbehalt unterliegt. Es wird das Ziel der Klimaneutralität im Jahr 2030 vorausgesetzt, ohne dieses angesichts der begrenzten Handlungsmöglichkeiten der Hansestadt Lüneburg gewährleisten zu können, da die Hansestadt lediglich über begrenzte Zuständigkeiten - wie oben bereits ausgeführt - zu ihrer Durchsetzung verfügt. Der Möglichkeitsvorbehalt erstreckt sich im Übrigen auch auf den Einsatz von personellen und finanziellen Ressourcen, deren Einsatz nur im Rahmen des Möglichen erfolgen kann.  

Nichtsdestotrotz kann die Hansestadt durch den "Beitritt" zum o.g. Bürgerbegehren die Bedeutung des Klimaschutzes im Verwaltungshandeln und die Übernahme der gesamtstädtischen Verantwortung explizit hervorheben und das Ziel der Klimaneutralität bis 2030 manifestieren , sodass ein Beschluss gemäß § 32 Abs. 6 Satz 5 NKomVG a.F. zu empfehlen ist.

Dieser verdeutlicht zudem, dass die zwingend notwendige Weiterentwicklung und Umsetzung des Klimaschutzplans ein Projekt hoher Priorität ist.

VI. Sonstiges

Der Vollständigkeit halber sei zudem hinzugefügt, dass durch diesen Beschluss auch Kosten in Höhe von ca. 100.000 EUR für die Durchführung eines Bürgerentscheides sowie auch sonstige sachliche und personelle Ressourcen eingespart werden könnten, die für die Durchführung eines Bürgerentscheids aufzubringen wären.

Folgenabschätzung:

A) Auswirkungen auf die Ziele der nachhaltigen Entwicklung Lüneburgs

B) Klimaauswirkungen

a) CO2-Emissionen (Mehrfachnennungen sind möglich)

□ Neutral (0): durch die zu beschließende Maßnahme entstehen keine CO2-Emissionen
 

X Positiv (+): CO2-Einsparung (sofern zu ermitteln): ________ t/Jahr

und/oder
 

□ Negativ (-): CO2-Emissionen (sofern zu ermitteln): ________ t/Jahr

b)  Vorausgegangene Beschlussvorlagen

□ Die Klimaauswirkungen des zugrundeliegenden Vorhabens wurden bereits in der Beschlussvorlage VO/__________ geprüft.

c)  Richtlinie der Hansestadt Lüneburg zur nachhaltigen Beschaffung (Beschaffungsrichtlinie)

□ Die Vorgaben wurden eingehalten.

□ Die Vorgaben wurden berücksichtigt, sind aber nur bedingt anwendbar.

oder

X Die Beschaffungsrichtlinie ist für das Vorhaben irrelevant.

C) Finanzielle Auswirkungen:

Kosten (in €)

a) für die Erarbeitung der Vorlage: 340 €

aa)  Vorbereitende Kosten, z.B. Ausschreibungen, Ortstermine, etc.

b) für die Umsetzung der Maßnahmen:

Eine Bezifferung der Kosten für die Umsetzung derjenigen Maßnahmen, die zur Erreichung des Klimaneutralitätsziels 2030 notwendig sind, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht ermittelt werden.

c)  an Folgekosten: 

d) Haushaltsrechtlich gesichert:

 Ja

 Nein 

 Teilhaushalt / Kostenstelle: 

 Produkt / Kostenträger:

 Haushaltsjahr: 

e)  mögliche Einnahmen

Beschlussvorschlag:

1.      Der Rat macht von der in§ 32 Abs. 6 Satz 5 NKomVG A.F. geregelten Abwendungsbefugnis Gebrauch und entscheidet im Sinne des Bürgerbegehrens.

2.      Der Rat beschließt, dass die Hansestadt Lüneburg bis 2030 klimaneutral wird. Als Klima-Aktionsplan wird der bereits verabschiedete Klimaschutzplan 2030 herangezogen, angepasst und fortgeschrieben, welcher die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen, rechtlich möglichen Maßnahmen beinhaltet.

Anlage/n:

Anlage 1: Vorlage VO/09807/21

Anlage 2: Vorlage VO/9409/21

Anlage 3: Vorlage VO/9409/21-1