Auszug - Chancen und Risiken der Einführung einer Kulturabgabe (Anfrage der Fraktion Bündnis90/Die Grünen vom 12.01.2010)  

 

Beratungsinhalt:

 

Stadtkämmerin LUKOSCHEK berichtet, dass der Hauptausschuss der Stadt Köln einen Satzungsentwurf vorbereitet habe, wonach Hotels künftig 5 % des Netto-Übernachtungspreises an die Stadt abführen müssen, die daraus dann kulturelle Projekte finanzieren wolle. Diese Abgabe sei als sog. „Bettensteuer“ bekannt geworden. Der Deutsche Hotel- und Gaststättenverband habe bereits juristischen und politischen Widerstand angekündigt.

 

Frage 1:

Hält die Verwaltung eine solche Abgabe für rechtssicher?

 

Die Einführung einer Kulturabgabe sei als kommunale Abgabe zu werten und nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz (NKAG) zu beurteilen. Neben der Stadt Köln, die die Einführung einer „Bettensteuer“ plane, habe die Stadt Weimar/Thüringen bereits eine Kulturförderabgabe für Übernachtungen eingeführt. Grundlage sei eine Satzung aus dem Jahre 2005, wonach ein Gast für entgeltliche Übernachtungen je nach Größe des Betriebes 1 – 2 EUR/Nacht zahle. Bereits 2003 hatte die Stadt Weimar eine so genannte Übernachtungssteuer eingeführt. Ein Normenkontrollverfahren des thüringischen Hotel- und Gaststättenverbandes habe zu einer Überarbeitung der Satzung in 2005 geführt. Das Niedersächsische Ministerium für Inneres, Sport und Integration weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass bereits zur Zeit des Bestehens der DDR aufgrund einer Anordnung aus dem Jahre 1955 eine Kulturabgabe erhoben wurde. Zu beachten sei hierbei eine entsprechende Historie und die jeweils geltenden Landesgesetze.

 

Die Stadt Köln habe derzeit nur einen Satzungsentwurf vorgelegt, wonach Hotels künftig 5 % jedes Netto-
Übernachtungspreises an die Stadt abführen müssten. Diese Steuersatzung müsse jedoch erst vom Finanz- und Innenministerium genehmigt werden. Zum Sachstand in Niedersachsen sei zu berichten, dass Kommunen grundsätzlich die Möglichkeit haben, kommunale Aufwandssteuern zu erheben. Die Kommunalaufsicht könnte die Erhebung von kommunalen Abgaben untersagen, wenn sie eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes oder Landes erkenne.

 

Die Hansestadt Lüneburg habe daraufhin das Niedersächsische Innenministerium eingeschaltet und um eine Stellungnahme gebeten, welches wie folgt auszugsweise antwortet:

 

„Die Hansestadt Lüneburg ist aufgrund der §§ 1 und 3 Abs. 1 NKAG berechtigt, nach Maßgabe dieses Gesetzes Steuern zu erheben, soweit nicht Bundes- oder Landesrecht etwas anderes bestimmen. Nach § 3 NKAG steht ihr das Recht zu, örtliche Verbrauchs- und Aufwandssteuern zu erheben, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind, nicht vom Land erhoben werden, oder den kreisfreien Städten und Landkreisen vorbehalten sind. Nach dem Willen des Niedersächsischen Landesgesetzgebers beinhaltet § 3 NKAG auch eine Ermächtigungsgrundlage, die den Landkreisen und Gemeinden ein „Steuerfindungsrecht“ einräumt, so dass jede Kommune für sich neue Steuern entwerfen und einführen kann. Da der Landesgesetzgeber die Erschließung eigener Steuerquellen durch die Kommunen nur soweit einräumen kann, wie das Land selbst die Gesetzgebungshoheit hat, beschränkt sich das Steuerfindungsrecht der Kommunen auf örtliche Aufwand- und örtliche Verbrauchssteuern im Sinne des Art. 105 Grundgesetz.

 

Ob eine „Kulturabgabe“ die Voraussetzungen als örtliche Aufwandssteuer erfüllen würde und darüber hinaus nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig wäre, bedarf einer umfassenden verfassungsrechtlichen Prüfung, die von der Hansestadt Lüneburg aufgrund des ihr eingeräumten Steuerfindungsrechts auf der Grundlage einer erstellten Steuersatzung oder entsprechend konkretisierter Vorstellungen selbst vorzunehmen wäre. Auch das Risiko einer gerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Überprüfung einer derartigen Steuersatzung wäre von der Hansestadt Lüneburg selbst zu tragen.“

 

Zu dieser Thematik befänden sich auch die Städte Osnabrück und Hannover in einer Vorprüfung, so dass im März im Arbeitskreis der Stadtkämmerer im Niedersächsischen Städtetag diese Vorhaben thematisiert würden. Der Bund der Steuerzahler habe auf eine fehlende gesetzliche Grundlage hingewiesen, daher möchte Stadtkämmerin LUKOSCHEK auf einige Aspekte hinweisen, die bei der Gesamtbetrachtung wichtig seien.

 

Kommunale Abgaben können in Niedersachsen Steuern, Gebühren und Beiträge sein.

 

Ist die Kulturabgabe eine Gebühr?

Die Kommunen erheben als Gegenleistung für die Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen wie z. B. Parkhäusern Benutzungsgebühren, soweit nicht privatrechtliches Entgelt gefordert werde. Somit kann die Kulturabgabe keine Gebühr sein, denn der Hotelgast zahle für die Übernachtung in einem Beherbergungsbetrieb nicht für die Inanspruchnahme einer bestimmten öffentlichen Einrichtung.

 

Ist die Kulturabgabe ein Beitrag?

Beiträge dienen der Deckung eines kommunalen Aufwandes und sind schon bei der Möglichkeit der Inanspruchnahme zahlbar. Beispiele hierfür wären eine Fremdenverkehrsabgabe oder Kurtaxe. Kurbeiträge werden jedoch von Kurgästen erhoben dafür, dass diese die Infrastruktur eines Kurortes in Anspruch nehmen. Eine Fremdenverkehrsabgabe werde von Unternehmen erhoben, denen durch den Fremdenverkehr wirtschaftliche Vorteile entstehen. Voraussetzung für beide Abgaben ist jedoch eine staatliche Anerkennung als Kur- oder Erholungsort, was in Lüneburg nicht der Fall ist. Somit kann die Kulturabgabe kein kommunaler Beitrag sein.

 

Kann die Kulturabgabe in Form einer Bettensteuer erhoben werden?

Steuern sind allgemeine Deckungsmittel, die den Finanzbedarf einer Kommune decken und keiner Zweckbindung unterliegen. Somit werden Steuern nicht für eine bestimmte Gegenleistung erhoben. Ziel der „Bettensteuer“ soll es aber sein, diese zweckgebunden für kulturelle Einrichtungen zu verwenden. Es stelle sich die Frage, ob die „Bettensteuer“ überhaupt eine Aufwandssteuer sein kann. Dieses wäre der Fall, wenn eine Übernachtung in einem Hotel einen besonderen über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehenden Aufwand darstelle. Eine Übernachtung in einem Hotel sei jedoch kein besonderer Lebensbedarf, sondern vielmehr eine gewöhnliche Notwendigkeit. Fraglich sei ebenfalls, ob § 3 NKAG als Ermächtigungsgrundlage für kommunale Steuern ausreiche, da nach vereinzelter Rechtsprechung die Formulierung des NKAG zu unkonkret gehalten werden und eine speziellere Ermächtigungsgrundlage für Steuererhebung gefordert wird. Letztendlich sei zu prüfen, ob diese kommunale Steuer nicht einer Bundessteuer gleichkäme, denn am Beispiel der Stadt Köln würden Umsätze in Hotels besteuert. Die Gesetzgebungskompetenz für die Umsatzsteuer liege beim Bund und werfe nun die Frage auf, ob es sich hierbei um eine Doppelbesteuerung handele.

 

Dieses seien zunächst einige Überlegungen, die in einem gerichtlichen oder gar verfassungsgerichtlichen Verfahren zu klären seien.

 

Frage 2:

Welche Mehreinnahmen würden in Lüneburg durch die Abgabe entstehen?

 

Am Modell Köln würde eine Abgabe in Höhe von 5 % des Umsatzes erhoben werden. Der Umsatz der Lüneburger Hotels ist jedoch ohne Einbindung der Hoteliers nicht korrekt zu ermitteln. Insofern wäre jede Rechnung mit vielen ungewissen Parametern aufzustellen.

Das Modell Weimar besteuere jedoch die Übernachtungen. In Lüneburg gebe es rd. 250.000 Übernachtungen im Jahr. Eine grobe Berechnung am Modell Weimar, wo nach Hotelgröße unterschieden werde, ergebe eine Summe von ca. 400.000 EUR als Einnahme je nachdem wie die Satzung gestaltet werde.

 

Jedoch wären hierbei ganz klare haushaltsrechtliche Auswirkungen zu bedenken. Die Hansestadt Lüneburg verfügt über keinen ausgeglichenen Haushalt und ist verpflichtet, ein Haushaltssicherungskonzept zu erarbeiten und zur Genehmigung vorzulegen. Würde die Hansestadt Lüneburg Mehreinnahmen erzielen, müssten diese aus heutiger Sicht zum Abbau des Defizits eingesetzt werden und würden nicht als Mehrausgabe für kulturelle Einrichtungen zur Verfügung stehen. Eine Reduzierung des Haushaltsdefizits, wenn dies vom Rat gewünscht sei, sei jedoch auch durch die Erhöhung von Steuern, die bereits zur Verfügung stehen, z. B. die Grundsteuer, zu erreichen. Entsprechende Modellberechnungen seien zu den Haushaltsberatungen 2010 vorgelegt worden.

 

Frage 3 und 4:

Mit welchen Auswirkungen ist durch Einführung einer solchen Abgabe zu rechnen? Und hält die Verwaltung eine solche Abgabe für sinnvoll bzw. notwendig?

 

Welche Auswirkungen die Einführung einer Bettensteuer haben werde, könnten am besten die Betroffenen beantworten. Lüneburg zeichnet sich durch viele inhabergeführte Hotels aus, die hier leben und sich für diese Stadt engagieren und das Stadtbild wie z.B. im Wasserviertel prägen. Die Einführung einer solchen Abgabe würde also zu einer Besteuerung von Lüneburger Unternehmen führen, obwohl im Rahmen der Haushaltsplanberatungen mehrheitlich die Meinung vertreten wurde, dass die Lüneburger Unternehmen zum jetzigen Zeitpunkt nicht mit Steuererhöhungen belastet werden sollten. Die Frage, wie die Hoteliers darauf reagieren, sei nur spekulativ zu beantworten. Es könnten die Preise erhöht werden, notwendige Investitionen oder Unterhaltungsarbeiten zurückgestellt werden usw. Außerdem müsste, um eine Abgabe korrekt und gerecht erheben zu können, den Hoteliers als auch der Verwaltung eine zusätzliche Bürokratie auferlegt werden, um die Zahlen der Übernachtungen und des Umsatzes regelmäßig abgleichen zu können. Für verwaltungsinterne Arbeiten würde im Jahr der Einführung mit ca. 80.000 EUR Personalkosten gerechnet, in den Folgejahren dann mit ca. 25.000 EUR Personalkosten/Jahr.

 

Abschließend fasst Stadtkämmerin LUKOSCHEK zusammen, dass die rechtliche Beurteilung, die die Hansestadt Lüneburg selbst vornehmen müsse, sich als äußerst schwierig darstelle. Außerdem seien bereits Normenkontrollklagen angekündigt. Auch die haushaltsrechtliche Seite wurde ausgiebig erläutert, so dass die Verwaltung die Einführung einer Kulturabgabe nicht empfehle.

 

Eine von Ratsherrn VÖLKER beantragte Aussprache wird einstimmig beschlossen.

 

Ratsherr VÖLKER weist auf das Weimarer Modell hin, welches seit 2005 gerichtlich abgesichert sei und allein auf die Übernachtungszahlen abziele und nicht auf die Umsätze im Hotelgewerbe. In Köln seien ähnliche Überlegungen noch in der Planungsphase. Andere Städte wie Kassel, Bonn und Filderstadt würden nachziehen. Überall werde nach Möglichkeiten gesucht, den Kulturetat zu festigen und zu erhöhen. Er fordere, das Kulturwesen antizyklisch zu fördern, zum seelischen und geistigen Nutzen der Menschen, da in diesem Bereich Sparen mehr schadet als nütze. Er weist darauf hin, dass die Hansestadt Lüneburg im Bundesdurchschnitt im hinteren Drittel bei den Pro-Kopf-Ausgaben im Kulturbereich liege. Die Kommune müsse mit einem nachhaltigen Kulturentwicklungsplan eine Lenkungsfunktion ausüben, eine starke Kulturszene sei schlussendlich auch zum Nutzen der Hoteliers.

 

Ratsherr von MANSBERG führt aus, dass es zwar verlockend sei, eine möglicherweise sprudelnde Geldquelle mit der Einführung einer Kulturabgabe zu finden. Es müsse aber konkret gefragt werden, was nütze dieses der Kultur in Lüneburg. Bei einem Defizit von ca. 20 Mio. EUR im Haushalt der Hansestadt Lüneburg würde diese Einnahme für einen Haushaltsausgleich genutzt werden. Die Debatte im Vorfeld habe gezeigt, dass diese nur zu Streit und Verteilungsdiskussionen führe, Kultur jedoch eine Gemeinschaftsaufgabe sei. Er weist auf einen Passus im Theatervertrag hin, wo gefordert werde, dass das Theater Geld bei Lüneburger Unternehmen einwerben solle, welches dann vom Land Niedersachsen gegenfinanziert werde.

Durch die Einführung einer Kulturabgabe würde dieses Verfahren deutlich erschwert werden.

 

Er weise die Aussage zurück, dass bei der Lüneburger Bücherei und dem Stadtarchiv eine Kürzung vorgenommen wurde. Stattdessen sei es Ziel gewesen, beide Institutionen zu erhalten und zukunftssicher aufzustellen. Er fordere alle Ratsmitglieder dazu auf, über die nächsten Haushaltsjahre hinweg den schwierigen Weg zur Förderung der Lüneburger Kultur gemeinsam zu gehen. Damit sei mehr geleistet als mit einer „Kulturabgabe“.

 

Ratsherr KUHN betont, dass das Hotelgewerbe vor kurzem mit dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz von einer Steuerentlastung in Höhe von ca. 40 Mio. EUR profitieren konnte. Er skizziert am Beispiel eines Lüneburger Hotelbetreibers, dass die Entlastung durch die Mehrwertsteuersenkung dazu geführt habe, dass dieser seine geplante Preiserhöhung zunächst zurückgestellt habe. Zur Einführung einer Kulturabgabe verweist er auf die Stadt Berlin, die die Überlegung zu einer so genannten Bettensteuer anders als andere Städte aus verfassungsrechtlichen Gründen verworfen habe. Er bittet darum, den Aufwand und den Nutzen einer solchen Abgabe zu betrachten und zunächst die rechtliche Bewertung einer solchen Maßnahme abzuwarten.

 

Ratsherr RIECHEY findet die Idee einer Kulturabgabe politisch richtig, da sie auch in vielen Gemeinden bereits existiere, z. B. als Kurabgabe oder in Gemeinden, die kein Kurort sind, als Fremdenverkehrsabgabe. Oder in manchen Kommunen sogar beides. Es sei folgerichtig, dem Beherbergungsgewerbe Teile der Kosten für das kulturelle Angebot, welches den touristischen Wert der Region fördere, in Rechnung zu stellen.

 

Er zitiert aus einer Begründung für die Einführung einer Kulturabgabe, in der es heiße, dass der gezahlte Betrag die Erweiterung verschiedenster touristischer Dienstleistungen unterstütze und u. a. zur Finanzierung kultureller und sportlicher Veranstaltungen beitrage. Allerdings müssten nicht nur Hoteliers, sondern auch der Einzelhandel und alle anderen, die vom Fremdenverkehr profitieren, diese Fremdenverkehrsabgabe zahlen. Er widerspreche der Aussage, dass Lüneburger Unternehmen mit dieser Abgabe belastet würden, da gerade im Hotelgewerbe durch die Senkung der Mehrwertsteuer um 12 % eine erhebliche Entlastung eingetreten sei, aus der auch die Kommune mit 5 % beteiligt werden könnte und somit eine „Win-Win-Situation“ entstünde.  Er kündigt an, ggf. in naher Zukunft einen Antrag mit einem Konzept zur Einführung einer Kulturabgabe vorzulegen und bittet die Verwaltung darum, dieses wohlwollend zu prüfen.

 

Ratsherr SOLDAN betont, dass die Einführung einer Kulturabgabe eine sehr komplexe Materie sei und die Beurteilung schwierig, da man an viele rechtliche Voraussetzungen gebunden sei. Er befürchte, dass das Ergebnis einer Einführung einer solchen Kulturabgabe sei, dass die Übernachtungszahlen sinken und mögliche anstehende Investitionen verschoben würden. Der Tourismus würde also insgesamt schrumpfen. Es sei ohne weiteres die Aufgabe der Kommune, ein breit angelegtes Kulturangebot zu fördern und zu unterstützen. Die Einführung dieser Zwangsabgabe hemme jedoch Unternehmen, freiwillige Zuwendungen an die Kulturlandschaft Lüneburg zu leisten wie es bereits Herr von Mansberg ausgeführt habe. In der derzeitigen finanziellen Lage der Hansestadt Lüneburg würde jede weitere Einnahme dafür verwendet werden müssen, das Defizit abzubauen. Aus den vorgenannten Gründen sei diese Mehrbelastung zum jetzigen Zeitpunkt unangemessen.

 

Beigeordneten BLANCK bedankt sich bei Frau Stadtkämmerin Lukoschek für die umfassende Beantwortung der Anfrage. Er spreche sich dafür aus, die Diskussionen über die Einführung einer solchen Kulturabgabe als auch die rechtliche Bewertung in anderen Kommunen zu beobachten und möchte diese Anfrage als Gedankenanstoß für kommende Haushaltsberatungen wissen.

 

Ratsherr RIECHEY weist ergänzend darauf hin, dass eine Gewerbesteuer gewinnbezogen erhoben werde und damit nur Unternehmen treffe, die auch Gewinn erzielen. Eine Fremdenverkehrsabgabe würde hingegen umsatzbezogen erhoben. Somit würden auch Unternehmen in der Krise, die keinen Gewinn, jedoch Umsatz erwirtschaften, diese Abgabe leisten müssen. Des Weiteren weise er die Auffassung zurück, dass durch die Einführung einer Kulturabgabe ein erheblicher bürokratischer Aufwand entstehen würde, da diesen Aufwand andere Gemeinden bereits bewältigen würden. Er bittet nochmals die Verwaltung, wohlwollend die Schaffung einer Fremdenverkehrsgemeinde zu prüfen.

 

Oberbürgermeister MÄDGE erinnert, dass auf Bundesebene eine Kommission eingesetzt sei mit dem erklärten Ziel, die Gewerbesteuer abzuschaffen. Ziel einer Kommune müsse es sein, die hier ansässigen mittelständischen Unternehmen in Lüneburg zu halten und nicht noch mit einer weiteren Abgabe zu bestrafen. Er betone erneut, dass die Einführung einer Kulturabgabe keinen einzigen EURO mehr in die Förderung der Kultur oder des Theaters bringen werde, da zunächst das Haushaltsdefizit ausgeglichen werden müsse.

 

Beigeordneter LÖB findet es richtig, dass der Rat sich Gedanken über mögliche Finanzierungen mache. Die Hoteliers hätten durch die Senkung des Mehrwertsteuersatzes einen Vorteil bekommen wie kein anderes Unternehmen im Lande. Da müsse es legitim sein darüber nachzudenken, diesen Vorteil für die Kommunen zu nutzen und zu beschneiden, wenn keine anderen Einnahmequellen ersichtlich seien. Selbst wenn damit nur erreicht werde, den Haushaltsansatz der Kultur zu halten, wäre diese Abgabe sinnvoll eingesetzt.

 

Oberbürgermeister MÄDGE bezweifelt, dass es richtig sei, im vorauseilenden Gehorsam die Fehler, die von Seiten der Bundesregierung in Berlin angestellt würden, indem die Kommunen die finanziellen Mittel entzogen würden, sofort vor Ort kompensieren zu wollen.

 

Beigeordnete SCHELLMANN skizziert kurz die derzeitige Lage der Hoteliers in Lüneburg, die z. T. im letzten Jahr eine Auslastung von 62 % erfahren hätten. Sie empfehle den Fraktionen, das Hotelgewerbe zu befragen und dessen Situation zu betrachten. Ziel der Mehrwertsteuersenkung für das Hotelgewerbe sei u. a. auch gewesen, dass Deutschland ein Tourismusland bleibe und sich mit den Nachbarstaaten im Tourismusbereich messen könne, da dort erhebliche niedrigere Mehrwertsteuersätze erhoben würden.

Beschluss:

 

Der Rat der Hansestadt Lüneburg nimmt Kenntnis.